Статья 96 Конституции России

Текст Ст. 96 Конституции РФ в действующей редакции на 2017 год:

1. Государственная Дума избирается сроком на пять лет*(19).

2. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами.

Комментарий к Ст. 96 Конституции Российской Федерации

1. Вплоть до недавнего времени срок избрания депутатов составлял четыре года. Однако с вступлением в силу Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы»*(475) этот срок увеличен до пяти лет.

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации применяется в отношении Государственной Думы, которая избрана после его вступления в силу. Иными словами, срок полномочий депутатов действующей ныне Государственной Думы 5 созыва (2008-2011 гг.) составляет четыре года (по прежней редакции комментируемой статьи). А депутатский корпус будущей Государственной Думы шестого созыва будет работать уже не четыре, а пять лет.

Депутаты Государственной Думы избираются посредством выборов на основе принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Такой срок установления депутатских полномочий не случаен, он соответствует мировой практике. Депутаты нижней палаты и однопалатного парламента избираются обычно на четыре года или пять лет.

В нашей стране была практика установления срока полномочий Государственной Думы до двух лет. Речь идет о первом созыве Государственной Думы в 1993 г., который принимался в сложной для России политической ситуации. Двухлетний срок избрания депутатов Государственной Думы был закреплен в п. 7 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ: «Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва избираются сроком на два года». Второй и последующие созывы Государственной Думы избирались уже на четыре года. Срока в два года недостаточно, так как депутаты, которые впервые были избраны, не могут освоить основы парламентской деятельности, а затем использовать полученный опыт в течение продолжительного времени*(476).

Однако в 2003 г. депутатом Государственной Думы первого созыва Э. Пащенко был предложен проект федерального конституционного закона «О поправке к статье 96 Конституции Российской Федерации» в отношении сокращения срока полномочий Государственной Думы с четырех до двух лет*(477). Как представляется, столь частая ротация депутатского корпуса не приведет к повышению качества отечественного парламентаризма, а «все только и будут заниматься тем, что готовиться к выборам»*(478). В результате, учитывая поправки в комментируемую статью, самый разумный срок полномочий депутатов Государственной Думы российская власть определила в пять лет.

2. В качестве способа формирования Федерального Собрания РФ Конституция РФ позиционирует избрание по отношению к Государственной Думе и собственно — формирование по отношению к Совету Федерации.

Сама же процедура формирования урегулирована в настоящее время двумя федеральными законами: Федеральным законом от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

Федеральный закон от 5 августа 2000 N 113-ФЗ был внесен Президентом РФ В.В. Путиным в рамках программы по углублению конституционной реформы в Российской Федерации. Согласно данному Федеральному закону член Совета Федерации — представитель законодательного (представительного) органа государственной власти избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа (в двухпалатных органах — на срок полномочий палаты). Член Совета Федерации — представитель исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, однако указ о назначении может быть отменен соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти (не менее чем 2/3 голосов депутатов).

Вопрос о способе формирования Совета Федерации остается открытым. Вызывает сомнение легитимность верхней палаты парламента нового состава. Речь, конечно, идет не о формальной легитимности: все новые члены избраны в соответствии с процедурой, установленной федеральным законом, а о реальной легитимности палаты в целом. Вместе с тем Совет Федерации не может быть копией Государственной Думы ни в плане осуществления представительской функции, ни с точки зрения приемов комплектования обеих палат.

Существующий в настоящее время принцип формирования Совета Федерации оценивается крайне неоднозначно. С одной стороны, отмечается, что сделан важный шаг к формированию постоянно действующей, профессиональной верхней палаты российского парламента, что чрезвычайно важно с точки зрения становления и дальнейшего развития российского парламентаризма. С другой — справедливо говорится, что предложенный принцип формирования Совета Федерации неизбежно повлечет за собой снижение политического веса и влияния Совета Федерации на общественную и государственную жизнь (особенно если учесть, что параллельно создан совещательный орган глав регионов при Президенте Российской Федерации — Государственный Совет)*(479).

Представляется, что действующий принцип формирования Совета Федерации носит временный, промежуточный характер. Причем можно с известной долей уверенности предположить, что Российская Федерация рано или поздно вернется к наиболее предпочтительному с точки зрения общих закономерностей и тенденций парламентаризма выборному принципу формирования Совета Федерации. Для этого можно взять на вооружение уже использованную в переходный период схему, когда Совет Федерации формировался путем выборов по двухмандатным региональным округам, для чего необходимо принять новый федеральный закон «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания».

Порядок выборов депутатов Государственной Думы с 2002 г. устанавливался Федеральным законом от 20 декабря 2002 г. N 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии с ним 225 депутатов Государственной Думы избирались по одномандатным избирательным округам (один округ — один депутат), образуемым на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах Российской Федерации, в которых число избирателей меньше единой нормы представительства (мажоритарная система); 225 депутатов Государственной Думы избирались по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями, избирательными блоками (пропорциональная система). Таким образом, в России действовала смешанная система выборов: одна половина депутатов избирается по пропорциональной системе, другая — по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным округам.

В настоящее время процедура избрания Государственной Думы Федерального Собрания РФ коренным образом изменилась.

Были внесены изменения в ст. 36 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ «О политических партиях», в соответствии с которыми политические партии зафиксированы в качестве единственного вида общественного объединения, обладающего правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти*(480).

18 мая 2005 г. был принят Федеральный закон N 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», который вступил в силу 7 декабря 2006 г. Основной новацией данного нормативно-правового акта является переход от смешанной системы выборов в Государственную Думу к полностью пропорциональной избирательной системе, т.е. по партийным спискам в едином общефедеральном избирательном округе. Избирательный барьер поднимается с 5% до 7%. 2 декабря 2007 г. состоялись выборы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва уже по новому Закону.

Подобные изменения избирательной системы допускает Конституция РФ, так как в ее тексте отсутствует глава об избирательной системе. Ее авторы в 1993 г. не могли предположить, какая правовая, политическая и избирательная система сложится в России, поэтому в Конституции РФ отсутствует глава об избирательной системе. Однако, например, в Конституции СССР 1936 г. была глава об избирательной системе, которая посвящалась принципам участия граждан СССР в выборах в Советы депутатов трудящихся. Получили юридическое закрепление все демократические принципы, лежащие в основе новой системы выборов: всеобщее, прямое, равное избирательное право при тайном голосовании. Избирательное право было предоставлено только гражданам СССР*(481).

Следует отметить, что, в отличие от Конституции Российской Федерации, многие региональные конституции и уставы содержат разделы об избирательной системе, что по всеобщему признанию значительно повышает гарантированность избирательных прав граждан на уровне субъектов Российской Федерации, эффективность правоприменительной деятельности. В ряде конституций и уставов субъектов Российской Федерации содержатся специальные главы — избирательная система или формы непосредственной демократии, в которых в общей форме формулируются принципы проведения выборов на территории субъекта Российской Федерации. В них закреплены формы (организация системы) государственной власти, отражены признаки свободных выборов (наряду с референдумом) высшим непосредственным выражением власти народа, провозглашено право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, регулируются принципиальные вопросы проведения выборов главы исполнительной власти, депутатов законодательных органов, органов местного самоуправления*(482).

Представляется, что в Конституции Российской Федерации должно быть найдено место главе «Избирательная система», которая закрепит принципы всеобщности и равенства избирательных прав граждан РФ, прямого избирательного права и тайного голосования на выборах и референдумах, систему избирательных комиссий, их основные полномочия и обязанности по организации выборов. Это послужит залогом создания в нашей стране гражданского общества*(483).

Новый порядок формирования Государственной Думы Федерального Собрания получил неоднозначную оценку в обществе.

Так, Т.Я. Хабриева полагает, что предлагаемый переход к полностью пропорциональной системе выборов Государственной Думы РФ (избиратели будут голосовать за партийные списки) самым положительным образом скажется на формировании в России современной партийной системы, поскольку такой переход повысит роль политических партий в политической системе современной России, а также упростит избирательную механику*(484). Н.А. Михалева, напротив, считает, что такой переход преждевременен. Процесс оживления политической жизни, активизация партийного строительства должны идти снизу. Он предопределен не выборами, а улучшением материального благосостояния народа. Голодный, малообеспеченный человек далек от политики. Он озабочен лишь добыванием пищи себе и своей семье. По ее мнению, для России оптимальна существующая система выборов в федеральный парламент, при которой сочетается личная инициатива граждан в форме самовыдвижения и активность политических партий и инициативных блоков*(485). В.Е. Чиркин же находит переход на пропорциональную систему определенным шагом вперед. При всех своих недостатках*(486) такая система более справедлива. Она позволяет более точно учесть интересы различных слоев избирателей, голосующих за разные партии, объединения. Однако, на его взгляд, необходим переход не просто к пропорциональной системе, а к преференциальной пропорциональной системе. Ее суть заключается в том, что избиратель при голосовании отмечает в партийном списке того кандидата, которому отдает предпочтение. Поэтому последний в списке кандидат может получить больше голосов, чем первый. Как показывает опыт выборов в других странах (в частности, американских выборов, где обычно сразу избирается множество должностных лиц в штатах), с таким количеством фамилий избиратель справляется, может оценить достоинства и недостатки кандидатов. Получив бюллетень с названиями партий и их кандидатами, избиратель должен сначала определить свои партийно-политические предпочтения: отметить партию, за которую он голосует. Отметив партию, избиратель при преференциальной системе имеет одну преференцию, которую он использует для того, чтобы отметить того кандидата, избрание которого от данной партии он считает наиболее желательным для себя. Таким образом, у избирателя появляется возможность выбрать не только партию, но и личность, человека, которому он наиболее доверяет, чьи деловые качества он считает наиболее подходящими для работы в парламенте*(487). Н.А. Михалева не согласна с данной позицией, так как считает, что пропорциональная избирательная система с преференциальным вотумом приемлема для небольших государств с малочисленными парламентами (например, Дания, Швеция, Финляндия). В нашей стране каждая партия на парламентских выборах может представить список численностью до 270 кандидатов. Поскольку в предстоящих выборах будут участвовать около 15-20 партий и каждая представит список в 250-270 кандидатов, избирательный бюллетень превращается в трудно читаемую книгу. Поэтому настоящий вариант формирования Государственной Думы для России совершенно неприемлем*(488).

Анализируя высказанные точки зрения, следует согласиться с позицией Н.А. Михалевой о преждевременности перехода к полностью пропорциональной системе выборов Государственной Думы РФ.

Во-первых, то, что от применения подобной системы отказались многие демократические государства*(489), свидетельствует о снижении ее эффективности в современных условиях. Во-вторых, в сочетании с изменением законодательства о политических партиях и принудительным снижением их числа путем искусственного увеличения минимального числа членов до 50 тысяч это приведет к тому, что в Государственную Думу пройдут лишь лояльные власти политические партии или поддержанные ее административным ресурсом. Запрет на образование избирательных блоков и повышение заградительного барьера на выборах 2012 г. не даст ни одного шанса оппозиционным партиям попасть в Государственную Думу. В-третьих, как показывает опыт деятельности нижней палаты предшествующих и действующего составов, депутаты не имеют практического опыта внутрифракционной деятельности в парламенте. В Регламенте Государственной Думы отсутствуют нормы, устанавливающие внутрифракционную дисциплину, механизмы обсуждения и лоббирования партийных проектов, ответственность депутатов за корпоративное голосование и многое другое, что присуще парламентам стран с развитой партийной системой, а такое положение, на взгляд авторов настоящего Комментария, сведет на нет даже тот небольшой положительный эффект, который будет получен от формирования Государственной Думы по партийному принципу*(490).

Если говорить о том, какая же система предпочтительна для России, то речь пойдет о смешанной избирательной системе, которая доказала свою жизнеспособность. Так, три первых состава Государственной Думы, сформированные на основе последней, позволили создать довольно эффективно действующий законодательный орган.