Статья 78 Конституции России

Текст Ст. 78 Конституции РФ в действующей редакции на 2017 год:

1. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

2. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

3. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

4. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Комментарий к Ст. 78 Конституции Российской Федерации

1. Комментируемая статья логически продолжает положения ст. 77 Конституции. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации призваны обеспечивать государственное управление в соответствующих сферах жизни общества — в сфере экономики, социальной и культурной деятельности, в обеспечении общественного порядка и государственной безопасности, укреплении обороноспособности страны. Особую заботу всей системы органов исполнительной власти составляет выполнение их конституционной обязанности — осуществлять свою деятельность во имя обеспечения прав и свобод граждан, интересов и безопасности общества и государства.

Часть 1 комментируемой статьи закрепляет положения о территориальных органах исполнительной власти и назначаемых должностных лицах. Данные органы и лица входят в систему соответствующих федеральных органов исполнительной власти — федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных комиссий, служб, агентств и иных федеральных органов исполнительной власти*(403).

Федеральные органы исполнительной власти обеспечивают в рамках своих полномочий решение соответствующих общегосударственных вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, организуя исполнение законов и иных правовых актов. В этих целях они могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, осуществляя свою деятельность на территории субъектов Российской Федерации, не входят в систему их органов исполнительной власти, являясь организационно-структурным элементом системы соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Порядок образования и правовой статус территориальных органов федеральных органов исполнительной власти определяется федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами федеральных министерств, государственных комитетов и иных федеральных органов исполнительной власти.

Территориальные органы в пределах своих полномочий независимы в своей деятельности от органов государственной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации. Они обеспечивают реализацию государственной политики в соответствующей сфере государственного управления. Территориальные органы создаются и действуют в системе федеральных министерств (например, в системе Минюста России), государственных комитетов (например, в системе Госкомстата России), других федеральных органов исполнительной власти (например, в системе Госгортехнадзора России). Они могут быть региональными, межрегиональными. Например, в системе Министерства юстиции РФ образованы управления (отделы) Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации, которые являются территориальными органами данного министерства, действующими на территории субъекта (субъектов) Российской Федерации. Руководители данных органов назначаются и освобождаются от должности Министром юстиции Российской Федерации. Кроме того, образованы также федеральные управления Минюста России по федеральным округам, которые являются окружными территориальными органами данного министерства; их руководители назначаются и освобождаются от должности Министром юстиции Российской Федерации по согласованию с соответствующими полномочными представителями Президента РФ в федеральном округе. В ряде случаев федеральное законодательство предусматривает необходимость согласования назначения и освобождения руководителей территориальных органов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом принятие окончательного решения остается за соответствующим федеральным органом исполнительной власти.

Осуществление государственного управления в условиях федеративного государства обусловливает необходимость основанного на объективных критериях распределения предметов ведения и компетенции органов исполнительной власти. В связи с этим возникает проблема «разделения» управленческих функций между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъектов Российской Федерации.

2. Часть 2 анализируемой статьи предусматривает регулирование в системе исполнительной власти посредством соглашений между федеральными органами и органами субъектов Федерации. Данные соглашения не замещают традиционные способы управомочивания органов государственной власти с помощью федеральных законов и иных правовых актов, а дополняют их.

Эту норму необходимо сопоставить с положением ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, где указывается, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Поэтому в ст. 78 указано, что передача полномочий федерального органа исполнительной власти органу этой власти субъекта Федерации возможна лишь по соглашению последних. Таким образом, одно из важнейших условий передачи полномочий — осуществление договорного процесса. Но при этом Конституция допускает лишь частичную передачу полномочий и в качестве обязательного условия выдвигает требование, что такая передача полномочий не должна противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Эта норма Конституции РФ реализована в ст. 13 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и в Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»*(404).

Из приведенных конституционных положений и складывающейся государственной практики следует, что соглашения:

1) заключаются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, конкретными представителями которых могут быть не только органы общей компетенции, но и отраслевые или функциональные органы исполнительной власти;

2) инициируются федеральными органами исполнительной власти, но при этом не исключена и мотивированная инициатива органов исполнительной власти субъектов Федерации;

3) касаются вопросов передачи федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий исполнительным органам субъекта Федерации, что предполагает финансовое обеспечение этих полномочий, федеральный контроль за их осуществлением, возможность пересмотра договоренностей и отзыва переданных полномочий в случае ненадлежащего использования. При этом передаются только те полномочия, которые реализуются в сфере вопросов, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

4) основываются на Конституции и федеральных законах. Именно поэтому изменение Конституции, если оно затрагивает предмет соглашения, должно сопровождаться корректировкой такого соглашения. Принятие же федерального закона или другого подзаконного акта Российской Федерации по предметам совместного ведения обязывает органы государственной власти субъекта Федерации привести свои правовые акты, изданные в указанной сфере, в том числе и на базе соглашений, в соответствие с федеральными нормативными правовыми актами.

Закон упорядочил отношения, связанные с использованием соглашений в государственной практике. В частности, он определил:

а) суть соглашения, трактуя его в качестве правовой формы передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации друг другу части своих полномочий;

б) принципы, на основе которых признается юридическое значение соглашений, в том числе: конституционность (соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения); верховенство Конституции и федеральных законов (в случае, если соглашения содержат положения, не соответствующие Конституции и федеральным законам, действуют положения последних); равноправие субъектов Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении соглашений; недопустимость ущемления прав и интересов субъектов Федерации; согласование интересов Российской Федерации и интересов ее субъектов; добровольность и гласность заключения соглашений; обеспеченность ресурсами передаваемых соглашением полномочий;

в) порядок заключения соглашений, в соответствии с которым: соглашение может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора;

сторонами соглашения являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации;

предметами соглашения могут быть: передача части полномочий; условия и порядок передачи части полномочий; материально-финансовая основа передачи части полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения; иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения;

в соглашении указывается срок действия, условия и порядок его досрочного прекращения;

языком соглашения является русский язык, но при необходимости оно может быть составлено и подписано на двух языках — русском и государственном языке республики;

соглашение может предусматривать ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение соглашения, возможность его одностороннего расторжения, а также обязанность возмещения ущерба, причисленного неисполнением или ненадлежащим исполнением соглашения;

порядок подготовки, предварительного рассмотрения и согласования проектов соглашений определяется Президентом РФ;

проект соглашения одобряется или отклоняется Правительством РФ не позднее чем в трехмесячный срок со дня представления указанного проекта;

соглашение, проект которого был одобрен Правительством РФ, подписывается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, уполномоченным субъектом Федерации на подписание соглашения;

изменения и дополнения в соглашение вносятся в том же порядке, в каком заключаются данные соглашения;

соглашение, изменения и дополнения в соглашение вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования в полном объеме вместе с правовыми актами об их одобрении, если соглашением не установлен другой порядок их вступления в силу.

3. Федеральные органы исполнительной власти и исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут заключать между собой на добровольной основе соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Предметами соглашений могут быть: а) передача осуществления части полномочий; б) условия и порядок передачи осуществления части полномочий; в) материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий; г) формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения, а также иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. При этом соглашение может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора. Данные соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Запрещено заключать соглашения, которые ведут к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации.

4. Часть 4 анализируемой статьи закрепляет функцию Президента РФ и Правительства РФ по обеспечению полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Ее осуществление является одной из гарантий суверенитета и целостности российского государства, эффективности деятельности системы федеральных органов государственной власти. Подобную функцию выполняют в пределах своего ведения и полномочий также федеральные суды, прокуратура и некоторые другие федеральные органы, но Президенту и Правительству в этой сфере отводится особая роль.

Конституционный статус Президента РФ и Правительства РФ предопределяет их особую роль в обеспечении осуществления функций и полномочий федеральной государственной власти на всей территории страны.

Президент РФ обладает широкими возможностями для обеспечения полномочий федеральной государственной власти (см. комментарий к гл. 4). Конкретные полномочия Правительства РФ, связанные с осуществлением своей конституционной обязанности, закрепленной в ч. 4 комментируемой статьи, определены (помимо Конституции РФ) в упоминавшемся выше Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации».