Статья 67 Конституции России

Текст Ст. 67 Конституции РФ в действующей редакции на 2016 год:

1. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

2. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

3. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.

Комментарий к Ст. 67 Конституции Российской Федерации

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет пространственные пределы действия суверенитета Российской Федерации, о котором говорится в ч. 1 ст. 4 Конституции, где речь идет о территории Российской Федерации как целостного государства, обладающего единым экономическим, политическим и правовым пространством. В рассматриваемой части определяется состав государственной территории России, т.е. перечисляются принадлежащие ей пространства, в пределах которых государство осуществляет свой суверенитет.

Территория — неотъемлемый признак государственности, пространственный предел государственной власти. Конституция устанавливает, что суверенитет России распространяется на всю ее территорию. Государство распоряжается своей территорией. Территориальное верховенство — это полная и исключительная власть государства в пределах своей территории.

Территория Российской Федерации — исторически сложившееся государственное и территориальное единство Российской Федерации в пределах Государственной границы Российской Федерации, включающая в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними; целостность территории Российской Федерации — единство находящихся под суверенитетом Российской Федерации территории Российской Федерации, обязывающее иностранные государства воздерживаться от любых действий, несовместимых с целями и принципами устава Организации объединенных Наций против суверенитета Российской Федерации, политической независимости, в том числе от любых действий, представляющих собой применение силы или угрозу силой; принятие в состав Российской Федерации участка территории иностранного государства — процедура, предусматривающая изменение Государственной границы Российской Федерации в результате включения в состав Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации или изменение Государственной Границы Российской Федерации и территории субъекта Российской Федерации в результате включения в состав субъекта Российской Федерации участка территории иностранного государства*(342).

Обращает на себя внимание нетрадиционный подход составителей Конституции к определению состава государственной территории Российской Федерации. В международном праве под государственной территорией традиционно понимаются различные пространства земной поверхности (сухопутной и водной), воздушное пространство, принадлежащие определенному государству, в пределах которой оно осуществляет свое территориальное верховенство. Такой подход нашел отражение и в ст. 1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации»*(343), в соответствии с которой государственную территорию Российской Федерации образуют суша, вода, недра и воздушное пространство.

Нововведением Конституции следует считать включение в состав государственной территории Российской Федерации и территории ее субъектов, что, по-видимому, обусловливается федеративным устройством Российского государства.

Территория Российской Федерации одновременно является территорией ее субъектов.

Из текста ч. 1 ст. 67 следует, что каждый субъект Федерации имеет собственную территорию. Правовой статус территории субъектов помимо федеральной Конституции определяется также их конституциями и уставами. В большинстве конституций и уставов субъектов Федерации прямо отражено, что территория субъекта Федерации является частью территории Российской Федерации (см. комментарий к ст. 65, 66). Территория любого субъекта Федерации есть составная часть российской территории, непосредственно входящая в нее. Например, факт нахождения автономного округа в составе края или области не означает, что он входит в состав Федерации опосредованно*(344). Территория автономного округа является составной частью территории Российской Федерации. К такому выводу пришел Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации»*(345).

Вхождение в состав Российской Федерации предопределяет и ограниченность полномочий ее субъекта в отношении его территории. На территории каждого субъекта Российская Федерация осуществляет дискреционные полномочия по предметам ведения, установленным в ст. 71 Конституции, а также полномочия по предметам, определенным в ст. 72 Конституции. И только за этими пределами субъекты Федерации осуществляют собственные полномочия. Полномочия субъектов Федерации в отношении управления собственной территорией сводятся преимущественно к сфере определения административно-территориального устройства*(346).

Важной гарантией обладания собственной территорией являются положения конституций и уставов субъектов Федерации, согласно которым их территория не может быть изменена без согласия субъекта. Наряду с этим неприкосновенность территории субъектов Федерации обеспечивается положением о том, что всякое изменение территории подлежит согласованию с субъектами Федерации в соответствии с федеральным законом.

Тем не менее Российская Федерация вправе устанавливать определенные ограничения на использование субъектами Федерации своих территорий, в частности, согласно Перечню территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан*(347), к таковым относятся некоторые территории Камчатской области, Приморского края, Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, Оренбургской области, Нижегородской области, Мурманской области и Республики Карелия, Архангельской области и Коми, Свердловской области, Челябинской области, Ленинградской области, Московской области, Калининградской области, Волгоградской области, Астраханской области, Ямало-Ненецкого автономного округа.

Правовой статус границ субъекта Федерации отличается от статуса Государственной границы России.

Россия — одно из самых крупных государств мира. Его территория — 17,1 млн. кв. км, а протяженность границ составляет более 58 тыс. км, из них примерно 20 тыс. км — сухопутный участок и 38 тыс. км — морской. Сухопутная граница отделяет Россию от Азербайджана, Беларуси, Грузии, Казахстана, Китая, Кореи, Латвии, Литвы, Монголии, Норвегии, Украины, Финляндии, Эстонии. С Японией и США у России морская граница*(348).

Следует различать сухопутную, водную и воздушную территорию государства.

Сухопутной территорией Российского государства является вся суша, находящаяся в пределах его границ.

Водная территория включает внутренние воды и территориальное море*(349).

К внутренним водам относятся прибрежные морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, принятых для отсчета ширины территориальных вод Российской Федерации; воды портов, заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых полностью принадлежат России, если ширина проходов не превышает 24 морских миль. К этой же категории относятся воды заливов, бухт, лиманов, морских проливов, исторически принадлежащих России, а также воды рек, озер, иных водоемов, берега которых принадлежат России.

Федеральный закон от 31 июля 1998 г. «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»*(350) относит к внутренним морским водам России воды морских портов, заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых принадлежат Российской Федерации согласно перечню, установленному Правительством РФ, а также морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отсчитывается ширина территориального моря. Во внутренних водах Российская Федерация в соответствии с международным правом вправе в полном объеме осуществлять свои суверенные права и регламентировать порядок любых видов деятельности*(351).

Территориальные воды (море) — это прибрежные морские воды шириной до 12 морских миль, отсчитываемых от линии наибольшего отлива. В отдельных случаях иная ширина территориальных вод может устанавливаться международными договорами Российской Федерации, а при их отсутствии — в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.

2. В соответствии с международным правом Россия не относит континентальный шельф и исключительную экономическую зону в состав государственной территории. И все же для определенных случаев эти морские пространства рассматриваются в качестве государственной территории, что, однако, не противоречит международному праву.

Права и обязанности Российской Федерации в отношении континентального шельфа и исключительной экономической зоны определяются Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г.*(352), Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе Российской Федерации»*(353) (далее — Закон о шельфе), Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»*(354).

Согласно перечисленным актам континентальный шельф в юридическом смысле включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориальных вод России на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Внешняя граница континентального шельфа Российской Федерации находится на расстоянии 200 морских миль от исходной линии, от которой отсчитывается ширина территориального моря. Если подводная окраина простирается на расстояние более 200 морских миль, внешняя граница континентального шельфа России совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря.

Исключительная экономическая зона (ИЭЗ) определяется как морской район, находящийся за пределами территориального моря России и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным настоящим законом, международными договорами Российской Федерации и нормами международного права. Внутренней границей ИЭЗ является внешняя граница территориального моря, а внешняя — находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря.

Российская Федерация осуществляет суверенные права в целях разведки, разработки, добычи, сохранения и управления минеральными и живыми ресурсами. Исключительное право Российская Федерация осуществляет в отношении разрешения и регулирования проведения буровых работ для любых целей, сооружения и создания, эксплуатации и использования искусственных островов, установок и сооружений и осуществления над ними юрисдикции, касающейся таможенных, фискальных, санитарных и иммиграционных законов и правил. Кроме того, Россия распространяет свою юрисдикцию на морские научные исследования, а также на защиту и сохранение морской среды, прокладку и эксплуатацию подводных кабелей и трубопроводов. Особенностью Закона о шельфе является то, что эти права в отношении минеральных ресурсов являются еще и исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его природные ресурсы, никто не может делать это без ее согласия.

В отношении исключительной морской экономической зоны прибрежное государство имеет такие же права, как и в отношении континентального шельфа, но они, кроме того, охватывают управление природными ресурсами, а также право экономической разведки и разработки указанной зоны. В исключительной экономической зоне в отличие от континентального шельфа не являются абсолютными права прибрежного государства на живые ресурсы. Так, если прибрежное государство не может само освоить допустимое количество ресурса, оно должно допустить другие государства к его остатку. Вместе с тем в исключительной зоне действуют принципы и нормы, относящиеся к режиму открытого моря (свобода судоходства, полетов, прокладки подводных кабелей и трубопроводов).

3. Часть 3 комментируемой статьи касается порядка изменения границ между субъектами Российской Федерации.

В связи с тем что территория Федерации охватывает территорию ее субъектов, устанавливается особая процедура согласования территориальных изменений. Границы между субъектами Федерации могут быть изменены лишь по их взаимному согласию, но с обязательным утверждением решения Советом Федерации.