Статья 5 Конституции России

Текст Ст. 5 Конституции РФ в действующей редакции на 2017 год:

1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации.

2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.

3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

Комментарий к Ст. 5 Конституции Российской Федерации

Формирование федеративных отношений в России включает в себя несколько этапов:

1918-1922 гг. — этап автономизации в рамках суверенного государства — РСФСР;

1922-1925 гг. — этап оформления административных единиц и фактическая утрата Россией суверенитета;

1925-1990 гг. — этап увеличения числа, развития и укрупнение субъектов в рамках несуверенного государства РСФСР;

1990-1993 гг. — демократический этап «парада суверенитетов» самой Российской Федерации и республик в ее составе;

с 1993 по настоящее время — этап преодоления асимметрии в федеративном устройстве и дальнейшего укрупнения субъектов Федерации.

1. Вступление в силу Конституции России 1993 г. знаменовало собой начало нового этапа в развитии федеративных отношений — преодоления асимметрии в ее устройстве. Строго говоря, начало этому процессу было положено еще до принятия действующей Конституции заключением Федеративного договора, которым вся территория страны была превращена в совокупность субъектов Федерации, иными словами, объявление бывших административно-территориальных единиц: областей, краев, городов федерального значения — субъектами Российской Федерации. Таким образом была преодолена социальная несправедливость, когда территории, дававшие до 80% валового национального продукта страны, в которых проживало 75% ее населения, имели политических прав меньше, чем так называемые субъекты национального типа.

Однако и после подписания Договора асимметрия в федеративном устройстве России продолжала сохраняться, поскольку республики объявлялись суверенными государствами в составе Федерации, а автономии, области, края и города федерального значения приобретали по Договору несколько меньше прав, чем республики. В первой части комментируемой статьи был сделан первый шаг к исправлению этого положения: все субъекты провозглашались равноправными (подробнее см. комментарий к ч. 4 настоящей статьи). Но и в этом случае элементы неравноправия сохранялись, поскольку девять автономных округов по-прежнему входили в состав областей и краев. Процесс преодоления этого неравенства не может быть одномоментным, поэтому в Конституцию заложен механизм его постепенного решения (подробнее см. комментарий к ст. 66).

2. Новая конструкция федеративных отношений, установленная Конституцией 1993 г., потребовала определения нового статуса входящих в Российскую Федерацию субъектов. В самом общем виде он был определен в ч. 2 комментируемой статьи: республики объявлялись несуверенными государствами. Полагаем, что этот юридический нонсенс в большей степени дань истории, чем стремление придать республикам какой-то особый статус. Как справедливо отметил Конституционный Суд Российской Федерации, понятия «республика (государство) не означает — в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 г. — признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера»*(17).

К таким факторам исторического характера можно отнести и конституционно установленное право республик иметь собственную конституцию. Все остальные субъекты Федерации получили, согласно ч. 2 данной статьи, право принимать свой устав. Практика показывает, что принципиальных различий между конституцией республики и, скажем, уставом края нет. Более того, в ряде субъектов Федерации устав в соответствии с логикой конституционного строительства имеет второе название — Основной закон. Важнее другое: оба типа учредительных актов принимаются субъектами самостоятельно (см. комментарий к ст. 66), не требуют согласия или регистрации на федеральном уровне. Все субъекты Федерации в новых условиях получили право на издание собственного законодательства, чем на практике весьма активно пользуются.

Субъекты Российской Федерации обладают также правом формировать собственные органы государственной власти, иметь свой бюджет, учреждать символы государственной власти, иметь в собственности движимое и недвижимое имущество, определять государственное устройство своей территории, осуществлять ряд других полномочий в соответствии со ст. 72 и 73 Конституции (см. комментарий).

3. В соответствии с внутренней логикой конституционного строительства, определив устройство федерации в целом и статус ее субъектов, авторы Основного закона в ч. 3 комментируемой статьи перешли к определению основных принципов федеративного устройства России, требующих отдельного пояснения.

Принцип государственной целостности. Как отмечалось выше (см. комментарий к ст. 4), целостность государства обеспечивается Российской Федерацией, но это — обязанность, осуществляемая «сверху», всем государством. Это обязанность всего государства перед своим народом, наделившим его частью своей суверенной власти. А в контексте ст. 5 обязанность обеспечения государственной целостности возлагается на субъекты Федерации. Они не должны совершать действия, подрывающие государственную целостность России: издавать законы и иные нормативно-правовые акты, противоречащие Конституции РФ и федеральным законам, подрывать экономическую мощь и независимость России, обязаны содействовать социально-экономическому и политическому укреплению и развитию страны. Обеспечение государственной целостности предполагает запрет сецессии, сепаратизма, центростремительных тенденций в развитии экономической и социальной сфер.

Разумеется, в основе существования любого демократического государства лежит добровольное согласие и подчинение. Та или иная территория входит в состав федеративного государства на правах субъекта, поскольку пребывание в этом статусе для нее с экономической, политической и социальной точек зрения более комфортно, чем существование вовне, в качестве полностью самостоятельной территории. При этом любое федеративное государство вынуждено соблюдать баланс самостоятельности и подчинения во взаимоотношениях центральной власти и субъектов Федерации. Однако это не означает, что центральная власть не вправе применить санкции против собственного субъекта, не желающего жить в мире и согласии с остальными. Поскольку Конституция 1993 г. относится к числу либеральных, то перечень этих санкций прямо в ней не указан. Однако признаки возможности федерального вмешательства в ней все же могут быть выведены аналитическим путем (см. комментарий к ст. 55, 56, 77, 78). К тому же отдельные формы этого вмешательства в виде досрочного роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и отказ от прямого избрания Главы субъекта избирателями введены новой редакцией (от 11 декабря 2004 г.) Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»*(18).

Принцип единства системы государственной власти. В современном государстве, основанном на принципе разделения властей, формируются минимум три самостоятельные ветви государственной власти: законодательная, исполнительная и судебная (см. комментарий к ст. 10).

Каждая имеет свою специфику как по содержанию деятельности, так и по порядку формирования. Органы законодательной власти всех уровней избираются населением соответствующей территории (всей страны или ее субъекта); органы исполнительной власти, поскольку образуют единую систему (см. комментарий к ст. 77), назначаются уполномоченными органами государственной власти, судебной власти — назначаются на должность Главой государства для обеспечения большей независимости от иных ветвей государственной власти. Однако, несмотря на различие функций, основной целью деятельности всех ветвей государственной власти является обеспечение и защита прав, свобод и законных интересов человека и гражданина (см. комментарий к ст. 2). В этом смысле все перечисленные ветви государственной власти образуют единую систему органов. И Россия не составляет исключения.

Однако федеративное государство — сложно устроенное образование. Одна из сложностей состоит в том, что федеральные органы власти преимущественно избираются всем населением страны, а субъекты, как государствоподобные образования, обладают значительной самостоятельностью в вопросах формирования собственных органов государственной власти. При этом их население и политическая элита при формировании этих органов руководствуются собственными, в ряде случаев местническими, интересами, не всегда совпадающими с интересами государства. Особенно наглядно это проявляется при избрании Главы субъекта Федерации. Недолгая демократическая история развития России показала: на должности губернаторов субъектов или Президентов Республик иногда избирались яркие личности, завоевавшие симпатии избирателей, но имевшие минимальные знания и опыт в управлении не только гражданскими структурами, но и экономикой вообще.

Именно этим обстоятельством объясняется стремление центральной власти изменить порядок формирования Глав субъектов Федерации. Указанным выше Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» введен новый порядок избрания Президентов республик в составе РФ и Губернаторов остальных субъектов Федерации. Отныне они избираются не непосредственно населением, а законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в числе одного кандидата, рекомендованного на эту должность Президентом России. Неизбрание рекомендованного кандидата влечет за собой досрочный роспуск парламента субъекта.

Авторы настоящего комментария полагают, что такой порядок нарушает право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти (см. комментарий к ст. 3 и 32), а также противоречит смыслу ст. 77 Конституции (см. комментарий). Если федеральный центр в целях обеспечения государственной целостности России стремится повысить личные качества избираемого Главы субъекта Федерации, он должен воспользоваться правом выдвинуть своего кандидата на свободные, конкурентные выборы, но осуществлять этот выбор должны непосредственного избиратели.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Одним из наиболее сложных вопросов в организации государственной власти федеративного государства является оптимальное разграничение полномочий между центральной и региональной властью. Как показывает зарубежный опыт, различные государства используют разные способы деления этих полномочий, основанные на собственных национально-исторических традициях, но и в этом случае время от времени наступает необходимость их пересмотра в связи с изменившимися политическими, экономическими или иными реалиями. Россия в момент принятия Конституции 1993 г. оказалась именно в такой ситуации. Широкомасштабная реформа федеративных отношений потребовала пересмотра отношений между центром и регионами не только по форме, но и по существу.

Конституция 1993 г. впервые наряду с традиционным понятием «полномочия» использует новый для российского конституционного права термин «предметы ведения». Это более широкое понятие, означающее, на наш взгляд, перечень вопросов и направлений деятельности, относящихся к исключительному решению соответствующим уровнем публичной власти. Таким образом, Конституция в ст. 71 (см. комментарий) определяет ту группу вопросов, которые решает исключительно федеральная власть, по остаточному принципу устанавливается круг вопросов, решаемых самостоятельно каждым субъектом Российской Федерации (см. комментарий к ст. 73), и наибольшую группу составляют те вопросы, которые центральная и региональные власти решают совместно (см. комментарий к ст. 72).

Однако следует отметить, что, в отличие, скажем, от ФРГ, где эти вопросы решаются в порядке конкуренции, в России Конституция сохраняет в этой части принцип исключительности за каждым уровнем государственной власти. Иными словами, применяется принцип последовательности: сначала федеральная власть издает свой закон, а затем субъект Федерации дополняет его собственным, не противоречащим федеральному нормативно-правовым актом (см. комментарий к ст. 76).

Из принципа разграничения предметов ведения логично вытекает принцип соответствия полномочий того органа государственной власти, который реализует предметы ведения, набору и содержанию этих вопросов.

Принцип равноправия и самоопределения народов. Как отмечалось выше (см. комментарий к преамбуле), Россия — многонациональное государство, населенное более чем 125 нациями и народностями, различными по численности, языку, быту, верованиям, культуре, письменности и уровню социально-экономического развития. Однако, несмотря на указанные различия, Конституция предоставляет всем народам равные условия для существования и развития, запрещает дискриминацию граждан по национальному признаку (см. комментарий к ст. 19 и 26).

Равноправие не исключает самоопределения каждого народа в условиях его самобытности и национально-этнических традиций и особенностей. В этих целях Конституция устанавливает дополнительные гарантии для развития малочисленных народов России (см. комментарий к ст. 69), гарантирует развитие национальных языков (см. комментарий к ст. 26 и 68), свободу вероисповедания (см. комментарий к ст. 28) и иные формы самоопределения.

4. Часть 1 настоящей статьи устанавливает «горизонтальное» равноправие субъектов, т.е. равенство в правах между собой (см. комментарий к ч. 1 ст. 5). А в части 4 той же статьи Конституция устанавливает «вертикальное» равноправие, т.е. равенство прав и возможностей субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами власти. Таким образом, отменяется принцип исключительности, действовавший в некоторых случаях на предшествующих этапах развития федеративных отношений. Это означает, что все субъекты Федерации обладают равными правами и обязанностями по отношению ко всем федеральным органам государственной власти.