Статья 102 Конституции России

Текст Ст. 102 Конституции РФ в действующей редакции на 2017 год:

1. К ведению Совета Федерации относятся:

а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

д) назначение выборов Президента Российской Федерации;

е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;

ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации*(20);

з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации*(21);

и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

2. Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации.

3. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Комментарий к Ст. 102 Конституции Российской Федерации

1. В части 1 комментируемой статьи закреплены полномочия Совета Федерации. Они определяются и другими статьями Конституции РФ, федеральными законами, постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Регламент Совета Федерации). Так, например, полномочия одобрять федеральные законы, принятые Госдумой, принимать Регламент Совета Федерации, решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности содержатся в ст. 105 и 101 Конституции РФ. Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (с посл. изм. и доп.) установил, что, кроме Генерального прокурора Российской Федерации, Совет Федерации назначает и освобождает от должности его первого заместителя и заместителей. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне» дополнил полномочие Совета Федерации об утверждении указа Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения правом утверждать указы о привлечении Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению. Регламентом Совета Федерации добавлено его полномочие по назначению на должность судей Экономического суда Содружества Независимых Государств*(546).

Таким образом, данный в ч. 1 комментируемой статьи перечень вопросов не является исчерпывающим. Однако закрепление именно этих вопросов в Конституции РФ принципиально важно.

Во-первых, комментируемая статья является юридическим выражением системы сдержек и противовесов в построении и функционировании высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Поэтому в ч. 1 перечислены вопросы, которые находятся исключительно в ведении Совета Федерации. Это означает, что окончательное решение по этим вопросам принимает данная палата, оформляя свое решение соответствующим постановлением.

Во-вторых, перечисленные в перечне вопросы ведения затрагивают важнейшие стороны государственной жизни. Так, помимо таких чрезвычайных вопросов, как введение военного положения или использование Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации, здесь задаются возможности контроля над широкими полномочиями Президента РФ в кадровой сфере.

Кадровые назначения, входящие, согласно комментируемой статье, в сферу ведения Совета Федерации, являются также и выражением механизма осуществления сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти и в федеративных отношениях. Однако здесь следует отметить, что неурегулированность таких вопросов, как сроки предложения кандидатур Президентом РФ, возможность или невозможность вторичного внесения отклоненной кандидатуры, порождает серьезные проблемы в сфере эффективного функционирования отдельных из указанных государственных органов и легитимности осуществления полномочий некоторыми должностными лицами. Так, например, долгий подбор Президентом РФ кандидатов на должность судей Конституционного Суда РФ привел к тому, что этот орган приступил к работе более чем через год и два месяца после принятия Конституции 1993 г. Практически год (1994-1995) на должности Генерального прокурора (при этом кандидатура, предлагавшаяся на эту должность, неоднократно отклонялась Советом Федерации) находился так называемый исполняющий обязанности Генерального прокурора — должность, неизвестная Конституции РФ и существующая вне легитимирующего ее порядка назначения*(547).

Рассмотрим подробнее вопросы ведения Совета Федерации, перечисленные в ч. 1 комментируемой статьи.

Утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации.

Изменение границ между субъектами Российской Федерации требует не только их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ), но и утверждения Советом Федерации. Такая конструкция обусловлена тем, что вопрос о границах может выйти за рамки интересов договаривающихся субъектов Российской Федерации и затронуть интересы самой Федерации или других ее субъектов.

Такая возможность вытекает, в частности, из наличия договоров между Российской Федерацией и ее субъектами относительно разграничения предметов ведения и полномочий, в результате чего может изменяться правовой режим объектов, расположенных на территории, которая переходит от одного субъекта Федерации к другому. Возможны и иные причины заинтересованности Российской Федерации и ее третьих субъектов в определенном решении данного территориального вопроса. Совет Федерации призван интегрировать интересы всех субъектов Федерации.

Вопрос об изменении границ между субъектами РФ рассматривается Советом Федерации по взаимному согласию субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить.

Для рассмотрения вопроса об утверждении изменения границ между субъектами Российской Федерации в Совет Федерации представляются:

соглашение (договор) об изменении границ, подписанное главами субъектов Российской Федерации, границы между которыми предполагается изменить, и утвержденное законодательными (представительными) органами государственной власти этих субъектов РФ;

обоснование изменения границ, согласованное субъектами Российской Федерации, т.е. целесообразность изменения этих границ, перечень расположенных на них административно-территориальных и муниципальных образований, результаты мнения населения, проживающего на передаваемых территориях, по данному вопросу;

карта местности с нанесенными на ней линией границы между субъектами Российской Федерации и предлагаемой линией границы между ними, описание границ.

Решение об утверждении изменения границ между субъектами Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации, которое направляется в недельный срок в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти соответствующих субъектов Федерации, а также в федеральные органы исполнительной власти для исполнения.

В случае неутверждения изменения границ между субъектами РФ Совет Федерации может принять решение о проведении консультаций по рассматриваемому вопросу, кроме того, он может повторно рассмотреть данный вопрос.

Постановления Совета Федерации об утверждении изменения границы между субъектами Федерации принимались дважды: 3 февраля 1994 г. между Ивановской и Нижегородской областями*(548) и 25 октября 1994 г. между Костромской и Вологодской областями*(549).

Утверждение Указа Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения.

Введение военного и чрезвычайного положения даже в отдельной местности затрагивает самые разнообразные интересы (например, права, свободы передвижения, безопасности) многих регионов страны и проживающих в них граждан, поэтому Конституция РФ предусматривает, что Указ Президента о введении военного и чрезвычайного положения подлежит утверждению Советом Федерации — органом, представляющим интересы всех субъектов РФ.

Как военное, так и чрезвычайное положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях вводятся Указом Президента РФ, о чем без промедления сообщается Совету Федерации. Председатель Совета Федерации незамедлительно направляет текст данного указа в Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности и Комитет Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике для подготовки заключений. Данный текст должен быть рассмотрен Советом Федерации в определенный срок: для военного положения — не превышающий 48 часов с момента получения этого Указа, для чрезвычайного положения — 72 часов с момента обнародования Указа.

В начале 90-х гг. Советом Федерации было утверждено несколько подобных указов Президента РФ. Например, такие указы вводились в ноябре 1991 г. в Чечено-Ингушской Республике, в октябре 1993 г. в г. Москве, а также действовали в 1992-1995 гг. на территориях Северной Осетии и Ингушетии.

Решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации.

Вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории затрагивает общие интересы не только народа России, но и народов субъектов Федерации, а поэтому каждый раз решается Советом Федерации.

Данное решение имеет общий характер, в нем не определяются цели использования военных формирований и персонала, основания, при которых допускается применение Вооруженных Сил РФ*(550).

Вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации рассматривается Советом Федерации по предложению Президента РФ в форме обращения, содержащего обоснование этого предложения. Указанное обращение Председатель Совета Федерации незамедлительно направляет в Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности и Комитет Совета Федерации по международным делам или Комитет Совета Федерации по делам СНГ для подготовки заключений.

Совет Федерации рассматривает указанный вопрос на ближайшем заседании палаты после поступления в Совет Федерации обращения Президента РФ; он может также, в случае необходимости срочного решения вопроса, рассмотреть его на внеочередном заседании палаты. Этот вопрос обсуждается, как правило, на закрытом заседании Совета Федерации, если палатой не будет принято иное решение.

Решение о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации. Если за это решение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации, Вооруженные Силы РФ не могут использоваться за пределами территории Российской Федерации, что также оформляется постановлением Совета Федерации.

Постановление Совета Федерации в двухдневный срок со дня его принятия направляется Президенту РФ.

Постановлением от 25 июня 1999 г. N 262-СФ Совет Федерации выразил согласие на использование воинских формирований Вооруженных Сил РФ общей численностью до 3616 человек в международном присутствии по безопасности в Косово (Союзная Республика Югославия) до 10 июня 2000 г.*(551)

Назначение выборов Президента РФ.

Совет Федерации должен принять постановление о назначении выборов Президента РФ в одном из двух случаев: когда истекает срок полномочий Президента РФ или когда должность Президента РФ освободилась досрочно, т.е. в случае отставки или по состоянию здоровья.

Например, в связи с отставкой 31 декабря 1999 г. Президента РФ Б.Н. Ельцина Совет Федерации 5 января 2000 г. постановлением N 4-СФ «О назначении досрочных выборов Президента Российской Федерации» назначил досрочные президентские выборы на 26 марта 2000 г.*(552)

Назначение Советом Федерации выборов главы государства осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»*(553).

Решение о назначении выборов принимается Советом Федерации не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах является первое воскресенье после месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента РФ.

Досрочные выборы Президента РФ назначаются Советом Федерации при прекращении Президентом РФ исполнения полномочий до истечения конституционного срока в случае отставки или по состоянию здоровья не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом РФ. Решение о назначении выборов Президента РФ принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации, которое подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Отрешение Президента РФ от должности.

Статья 93 Конституции РФ устанавливает в качестве оснований отрешения Президента РФ от должности государственную измену или совершение иного тяжкого преступления; урегулированы условия и порядок отрешения Президента РФ от должности. Никакого законодательного регулирования по этому вопросу нет. В главе 19 Регламента Совета Федерации содержатся детальные правила процедуры, применяемой для решения этого вопроса.

Назначение на должность судей федеральных судов.

Назначение на должности судей федеральных судов отнесено комментируемой статьей к компетенции Совета Федерации. Государственная Дума исключена из процесса назначения судей высших федеральных судов России как фактический законодатель: было бы нарушением принципа сдержек и противовесов доверить нижней палате парламента, определяющей содержание законов, назначение судей, которые будут применять эти законы или оценивать их конституционность. Верхняя же палата российского парламента — Совет Федерации — обладает лишь контрольными полномочиями в законодательном процессе, и поэтому именно ей отведена решающая роль в механизме назначения судей высших федеральных судов*(554).

Кандидатуры для назначения на должности судей федеральных судов (Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ) представляет Совету Федерации Президент РФ либо по его поручению его полномочный представитель в Совете Федерации.

Вопрос о назначении на должность судей Конституционного Суда РФ Совет Федерации рассматривает в четырнадцатидневный срок с момента получения представления Президента РФ. Вопрос о назначении на должность судей федеральных судов включается в повестку дня заседания палаты в качестве отдельного вопроса.

Кандидатуры, представленные для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, предварительно обсуждаются в Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству, который готовит заключение по каждой кандидатуре. Кандидатуры, представленные для назначения на должности остальных судей федеральных судов, предварительно обсуждаются в Комитете Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, который также готовит заключение по каждой кандидатуре.

На заседании Совета Федерации заслушиваются заключения вышеуказанных комитетов. После обсуждения каждая кандидатура включается в бюллетень для тайного голосования. По решению Совета Федерации тайное голосование может быть проведено с использованием электронной системы. Назначенным на должность судьи указанных судов считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Данное назначение оформляется постановлением Совета Федерации. Однако, если кандидатура, представленная Президентом РФ для назначения на должность судьи, не получит при голосовании необходимого количества голосов членов Совета Федерации, она отклоняется, что оформляется постановлением Совета Федерации. Специального голосования для принятия указанного постановления не требуется.

При отклонении Советом Федерации кандидатур, представленных Президентом РФ, Совет Федерации может принять постановление с предложением Президенту РФ о проведении консультаций с целью преодоления возникших разногласий. Указанное постановление в трехдневный срок Председателем Совета Федерации направляется Президенту РФ. Для проведения консультаций Совет Федерации образует группу из членов Совета Федерации либо поручает проведение консультаций Председателю Совета Федерации.

Лицо, назначенное на должность судьи Конституционного Суда РФ, принимает присягу, время проведения которой объявляет Председатель Совета Федерации. Приведение к присяге лица проводится Председателем Совета Федерации на заседании палаты в торжественной обстановке при наличии в Зале заседаний Совета Федерации Государственного герба РФ и Государственного флага РФ. Принесение присяги удостоверяется личной подписью судьи Конституционного Суда РФ под текстом присяги с указанием даты ее принесения. Документ остается на хранении в Совете Федерации. После принесения судьей (судьями) Конституционного Суда РФ присяги звучит Государственный гимн РФ.

После оглашения результатов голосования по кандидатурам, представленным Президентом РФ для назначения на должности судей федеральных судов, кроме Конституционного Суда РФ, Председатель Совета Федерации вручает каждому лицу, назначенному на должность судьи, в торжественной обстановке при наличии в Зале заседаний Совета Федерации Государственного герба РФ и Государственного флага РФ, копию постановления Совета Федерации о его назначении.

Назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ.

Кандидатуру для назначения на должность или освобождении от должности Генерального прокурора РФ представляет Совету Федерации Президент РФ либо по его поручению полномочный представитель Президента РФ в Совете Федерации. Предварительно эти предложения обсуждаются в Комитете Совета Федерации по правовым и судебным вопросам и Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности, которые готовят соответствующие заключения.

Решение о назначении на должность или об освобождении от должности проводится тайным голосованием. Генеральный прокурор РФ считается назначенным на должность или освобожденным от нее, если за представленную Президентом РФ кандидатуру или за освобождение его от должности проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Если же предложение Президента РФ о назначении на должность или об освобождении от должности Генерального прокурора РФ не получит при голосовании необходимого количества голосов членов Совета Федерации, оно отклоняется. В случае отклонения предложения о назначении названной кандидатуры Президент РФ в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру для назначения на указанную должность.

Решение о назначении или отклонении на эту должность, а также об освобождении или об оставлении в должности оформляется постановлением Совета Федерации.

В случае положительного голосования Председатель Совета Федерации приводит к присяге лицо, назначенное на должность Генерального прокурора РФ. Присягу Генерального прокурора РФ все находящиеся в Зале заседаний Совета Федерации заслушивают стоя. Принесение присяги удостоверяется личной подписью Генерального прокурора РФ под текстом присяги с указанием даты ее принесения. Документ остается на хранении в Совете Федерации. После принесения присяги звучит Государственный гимн РФ.

На практике в связи с назначением и освобождением от должности Генерального прокурора РФ имели место расхождения мнений Президента РФ Б.Н. Ельцина и Совета Федерации.

После отставки Генерального прокурора А.И. Казанника Президент РФ 26 февраля 1994 г. назначил исполняющим обязанности Генерального прокурора А.Н. Ильюшенко, кандидатуру которого Совет Федерации 25 октября 1994 г. отклонил.

Генеральным прокурором 24 октября 1995 г. был назначен Ю.И. Скуратов. В 1999 г. Совет Федерации трижды, 17 марта, 21 апреля и 13 октября, отклонил представление Президента РФ об освобождении Ю.И. Скуратова от должности Генерального прокурора. Президент Указом от 2 апреля 1999 г. N 415 отстранил Ю.И. Скуратова от должности Генерального прокурора на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела*(555). Совет Федерации обратился в Конституционный Суд РФ, полагая, что Президент РФ вторгся в его компетенцию. В Постановлении от 1 декабря 1999 г. N 17-П по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела Конституционный Суд указал в п. 1 резолютивной части, что в соответствии с Конституцией РФ к компетенции Совета Федерации не относится полномочие по изданию акта об отстранении Генерального прокурора РФ от должности на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела и что исходя из Конституции РФ и в отсутствие иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент РФ*(556). По представлению Президента РФ В.В. Путина 17 мая 2000 г. Совет Федерации освободил Ю.И. Скуратова от должности Генерального прокурора РФ.

Назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов.

Кандидатура на должность заместителя Председателя Счетной палаты РФ, а также вопрос об освобождении от занимаемой должности рассматриваются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Оба эти вопроса предварительно обсуждаются в Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой РФ, которая готовит соответствующее заключение.

Вопрос о назначении на указанную должность рассматривается в течение 30 дней со дня, следующего за днем получения представления Президента РФ.

Решение о назначении и об освобождении проводится тайным голосованием. Заместитель Председателя Счетной палаты РФ считается назначенным на должность или освобожденным от нее, если за представленную Президентом РФ кандидатуру или за освобождение его от должности проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Если предложение Президента РФ о назначении на должность или об освобождении от должности заместителя Председателя Счетной палаты РФ не получит при голосовании необходимого количества голосов членов Совета Федерации, оно отклоняется. В случае отклонения предложения о назначении названной кандидатуры Президент РФ в течение двух недель представляет Совету Федерации новую кандидатуру для назначения на эту должность.

Решение о назначении на эту должность или отклонении, а также об освобождении или об оставлении в должности оформляется постановлением Совета Федерации.

2. Совет Федерации принимает постановления по всем перечисленным в п. 1 комментируемой статьи вопросам, а также по вопросам, со держащимся в других статьях Конституции РФ (например, ст. 104-108, 134-137). Постановления относятся к подзаконным актам, которые принимаются на основании и во исполнение законов.

Постановления Совета Федерации могут быть нормативными и ненормативными актами. Под нормативным актом понимается официальный документ, созданный компетентными органами государства и содержащий общеобязательные юридические нормы (правила поведения)*(557). К таким актам следует отнести, например, постановления о принятии Регламента палаты или внесении в него изменений.

Ненормативный акт — это акт, который не содержит общеобязательных юридических норм и издан в отношении конкретного юридического или физического лица. Здесь речь идет о постановлениях о назначении на должность или освобождении от нее и о других действиях единовременного характера.

3. В части 3 комментируемой статьи определен общий порядок принятия палатой постановлений, для утверждения которых необходимо большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Однако не все постановления Совета Федерации рассматриваются в таком порядке. Существуют и исключения, когда такие постановления принимаются квалифицированным большинством. Квалифицированное большинство голосов — число голосов, составляющее 3/4, 2/3 или 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации. Например, при голосовании об отрешении Президента РФ от должности, согласно ч. 2 ст. 93 Конституции РФ, такое решение принимается 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации. Такое же положение действует и в случае повторного рассмотрения и одобрения федерального закона Советом Федерации в ранее принятой редакции (ч. 3 ст. 107). Не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации требуется для принятия федерального конституционного закона (ч. 2 ст. 108). Не менее 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации необходимо для пересмотра положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ (ч. 2 ст. 135).