Текст Ст. 101 Конституции РФ в действующей редакции на 2023 год:
1. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя Государственной Думы и его заместителей.
2. Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель Государственной Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.
3. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.
4. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.
5. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.
Комментарий к Ст. 101 Конституции Российской Федерации
1. В комментируемой статье речь идет о внутренней работе каждой из палат парламента. Важнейшим моментом организации их деятельности является избрание председателя и заместителей председателя палаты. Избрание председателей палат парламента и их заместителей происходит на первом заседании палат.
Председатели палат парламента и их заместители избираются из числа членов (депутатов) соответствующей палаты тайным либо открытым голосованием на срок полномочий палаты, который определяется сроком полномочий ее членов. Кандидатуры на должность председателя каждой из палат предлагаются соответственно для Совета Федерации — членами Совета Федерации, для Государственной Думы — депутатами государственной Думы и депутатскими объединениями.
Парламентарии, выдвинутые для избрания на должность председателя соответствующей палаты, имеют право заявить о самоотводе. По всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться, проводится обсуждение, в ходе которого они выступают на заседании и отвечают на вопросы членов (депутатов) палат парламента. После обсуждения палата утверждает список кандидатур для голосования. Кандидат считается избранным, если в результате голосования он получил более половины голосов от общего числа членов (депутатов) палат парламента. Решения об избрании председателей палат и их заместителей оформляются постановлениями Совета Федерации и Государственной Думой.
2. В комментируемой ч. 2 закрепляется компетенция председателей палат парламента и их заместителей, которая более подробно определяется регламентами палат парламента. Следует отметить, что их компетенция носит главным образом внутриорганизационный характер.
Так, Председатель Государственной Думы:
ведет заседания палаты;
ведает вопросами внутреннего распорядка палаты в соответствии с Конституцией РФ и полномочиями;
организует работу Совета Государственной Думы;
осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы;
назначает на должность и освобождает от должности Руководителя Аппарата Государственной Думы с согласия Совета Государственной Думы и по представлению Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, первого заместителя Руководителя Аппарата — управляющего делами Государственной Думы и заместителей Руководителя Аппарата Государственной Думы по представлению Руководителя Аппарата Государственной Думы;
представляет палату во взаимоотношениях с Президентом РФ, Советом Федерации, Правительством РФ, субъектами Российской Федерации, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, Генеральным прокурором РФ, Центральной избирательной комиссией РФ, Центральным банком РФ, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, со Счетной палатой РФ, с общественными объединениями, другими организациями и должностными лицами, а также с парламентами иностранных государств, высшими должностными лицами иностранных государств и международными организациями;
участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом РФ в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
направляет поступивший в Государственную Думу законопроект и материалы к нему в депутатские объединения для сведения и в комитет государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения;
подписывает постановления Государственной Думы;
направляет в Совет Федерации для рассмотрения одобренные Государственной Думой проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы;
направляет Президенту РФ федеральные законы, принятые Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции РФ;
издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции;
направляет внесенный в Государственную Думу проект постановления Государственной Думы и материалы к нему в профильный комитет для рассмотрения и устанавливает срок подготовки проекта постановления Государственной Думы к рассмотрению палатой и т.д.
Председатель Совета Федерации:
созывает заседания Совета Федерации, в том числе внеочередные;
формирует проект повестки дня заседания Совета Федерации, вносит его на рассмотрение Совета палаты, представляет Совету Федерации рассмотренный Советом палаты проект повестки дня заседания Совета Федерации;
ведет заседания палаты;
подписывает постановления Совета Федерации и т.д.*(532)
Председатель палаты парламента или по его поручению один из его заместителей представляют палате парламента доклады о деятельности палаты за истекшую сессию и о проекте примерной программы законопроектной работы на текущую сессию. Палата парламента вправе отменить любое распоряжение, поручение председателя палаты.
Заместители председателя палаты парламента замещают председателя в его отсутствие. По поручению председателя палаты заместители ведут заседания палаты, координируют деятельность комитетов и комиссий Государственной Думы (если речь идет о заместителе председателя Госдумы) и, если речь идет о заместителе председателя Совета Федерации, представляют Совету Федерации доклады о деятельности палаты и о проекте программы ее законопроектной работы, подписывают постановления палаты, издают распоряжения.
3. Государственная Дума и Совет Федерации образуют комитеты и комиссии, которые выполняют весьма важные функции. Практически все наиболее значимые вопросы, рассматриваемые палатами, проходят через их комитеты и комиссии. Все депутаты Госдумы и все члены совета Федерации сгруппированы в постоянно действующие комитеты и комиссии. Деятельность комитетов и комиссий довольно подробно регулируется регламентами палат и иными внутренними актами палат*(533).
8 (812) 467-95-35 (Санкт-Петербург и ЛО)
8 (800) 302-76-91 (Регионы РФ)
Деятельность Государственной Думы и Совета Федерации основана на принципах свободы обсуждения и гласности. Заседания комитета, комиссии палат парламента, как правило, проводятся открыто, однако может быть принято решение о проведении закрытого заседания. На их заседаниях могут присутствовать представители средств массовой информации. Кроме того, на заседании комитета и комиссии палат парламента могут присутствовать и принимать в нем участие полномочные представители органов государственной власти, статс-секретари — заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти, члены Общественной палаты РФ, депутаты (члены) палат парламента, не входящие в состав этого комитета (комиссии) с правом совещательного голоса. На заседания комитета, комиссии Государственной Думы могут быть приглашены эксперты, представители заинтересованных государственных органов, общественных объединений. В заседаниях комитета, комиссии Совета Федерации могут принимать участие Председатель, заместитель Председателя, аудиторы счетной палаты РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ.
Комитеты, комиссии палат парламента могут организовывать проведение парламентских слушаний, «круглых столов», конференций, семинаров и иных мероприятий по вопросам своего ведения.
Комитеты и комиссии Государственной Думы вправе проводить совместные заседания, однако решения на таких заседаниях принимаются ими раздельно.
Состав комитета утверждается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Госдумы. В составы комитетов не могут быть избраны Председатель Государственной Думы и его заместители. Каждый депутат Госдумы, за исключением Председателя Государственной Думы и его заместителей, руководителей депутатских объединений, обязан состоять в одном из комитетов Госдумы.
Комитетов, образуемых Государственной Думой, насчитывается 32:
Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству;
Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству;
Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике;
Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам;
Комитет Государственной Думы по финансовому рынку;
Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству;
Комитет Государственной Думы по собственности;
Комитет Государственной Думы по промышленности;
Комитет Государственной Думы по строительству и земельным отношениям;
Комитет Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям;
Комитет Государственной Думы по энергетике;
Комитет Государственной Думы по транспорту;
Комитет Государственной Думы по обороне;
Комитет Государственной Думы по безопасности;
Комитет Государственной Думы по международным делам;
Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками;
Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике;
Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления;
Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы;
Комитет Государственной Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи;
Комитет Государственной Думы по охране здоровья;
Комитет Государственной Думы по образованию и др.*(534)
Комиссий, образуемых Госдумой, четыре:
Комиссия по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики;
Счетная комиссия;
Комиссия по законодательному обеспечению противодействия коррупции;
Комиссия по рассмотрению расходов федерального бюджета, направленных на обеспечение обороны и государственной безопасности Российской Федерации*(535).
Деятельность Комиссии Госдумы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики, в отличие от других комиссий, регулируется Регламентом Государственной Думы, так как именно она образована для предварительного рассмотрения и подготовки к рассмотрению Государственной Думой некоторых вопросов, касающихся статуса депутата Государственной Думы (вопросы досрочного прекращения полномочий депутатов Госдумы; лишения депутата неприкосновенности по представлению Генерального прокурора РФ; вопросы, связанные с нарушениями депутатской этики). Председатель означенной комиссии исполняет свои полномочия в соответствии с Постановлением Государственной Думы от 6 февраля 2008 г. N 90-5 ГД «О Положении о Комиссии Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики»*(536). Комиссия образуется из депутатов Государственной Думы на основе принципа пропорционального представительства фракций в Государственной Думе. Председатель Комиссии, его первый заместитель и заместители избираются в порядке, предусмотренном для избрания первого заместителя и заместителей Председателя Государственной Думы. В состав Комиссии не могут быть избраны Председатель Государственной Думы, его первый заместитель и заместители.
Комиссия в части обеспечения своей деятельности имеет статус комитета Государственной Думы.
Заседания комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц, и являются закрытыми. По решению Комиссии, принимаемому большинством голосов от общего числа членов Комиссии, присутствующих на заседании, и членов Комиссии, передавших свои голоса другим членам Комиссии, заседания могут быть открытыми.
Заседание Комиссии правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов Комиссии. Решение Комиссии принимается большинством голосов от общего числа членов Комиссии, присутствующих на заседании, и членов Комиссии, передавших свои голоса другим членам Комиссии.
Информация, полученная Комиссией в ходе рассмотрения вопроса, не разглашается до принятия Комиссией решения и может быть использована только в порядке, предусмотренном Федеральными законами «Об информации, информационных технологиях и защите информации» и «О персональных данных».
Правовое, организационное, документационное, аналитическое и информационное обеспечение деятельности членов Комиссии осуществляет аппарат Комиссии, положение о котором утверждается распоряжением Руководителя Аппарата Государственной Думы. Общее руководство деятельностью аппарата Комиссии осуществляет председатель Комиссии.
В Совете Федерации образованы и действуют 16 комитетов и 10 постоянных комиссий:
Комитет по конституционному законодательству (обсуждает вопросы законодательного обеспечения порядка внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ, поправок к Конституции РФ, защиты прав и свобод человека и гражданина, государственного устройства, конституционного права, избирательного права);
Комитет по правовым и судебным вопросам (обсуждает вопросы судебной системы, прокуратуры, юстиции, адвокатуры, нотариата, уголовного права, гражданского права, административного права, исполнительного производства и др.);
Комитет по делам Федерации и региональной политике (обсуждает вопросы законодательного обеспечения федеративного устройства, государственной национальной и региональной политики, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; изменения границ между субъектами Российской Федерации и др.);
Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления (обсуждает вопросы законодательного обеспечения государственной политики в области совершенствования местного самоуправления, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, финансовых основ местного самоуправления, развития гражданского общества, совершенствования основ муниципальной службы и др.);
Комитет по обороне и безопасности (обсуждает законодательное обеспечение вопросов войны и мира, внутренней и внешней безопасности Российской Федерации, военного строительства, охраны и защиты Государственной границы РФ, воздушного пространства Российской Федерации, национальных интересов Российской Федерации в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и др.);
Комитет по бюджету (обсуждает вопросы законодательного обеспечения федерального бюджета, бюджетного устройства, бюджетной классификации и бюджетного регулирования, межбюджетного регулирования, взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации, налогового регулирования, таможенного регулирования и др.);
Комитет по финансовым рынкам и денежному обращению (обсуждает вопросы законодательного обеспечения деятельности Центрального банка РФ, иных банков и кредитных организаций, денежно-кредитной политики, системы платежей и расчетов, рынка ценных бумаг и др.);
Комитет по международным делам (обсуждает вопросы предварительного рассмотрения принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам обеспечения внешнеполитического курса Российской Федерации и выполнения ею международных обязательств, в том числе ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; содействия развитию межпарламентских связей субъектов Российской Федерации и др.);
Комитет по делам Содружества Независимых Государств (обсуждает вопросы законодательного обеспечения сотрудничества Российской Федерации с государствами — участниками СНГ; статуса и защиты Государственной границы РФ с государствами — участниками СНГ; прав граждан Российской Федерации, проживающих в государствах — участниках СНГ, развития связей с общественными организациями соотечественников и др.)*(537).
Каждый член Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации и его заместителей, обязан состоять в одном из комитетов Совета Федерации. Член Совета Федерации может быть членом одного комитета и не более двух комиссий палаты.
Персональный состав комитета, комиссии Совета Федерации утверждается палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. При этом в состав комитета палаты должны входить не менее семи членов Совета Федерации, в состав комиссии палаты — не менее 15 членов Совета Федерации. Решение об утверждении персонального состава комитета, комиссии палаты оформляется постановлением Совета Федерации. Если состав комитета Совета Федерации становится менее семи человек, а состав комиссии Совета Федерации — менее 15 человек, председатель комитета, комиссии незамедлительно информирует об этом Председателя Совета Федерации, который поручает Совету палаты подготовить соответствующие предложения и внести их на очередное заседание Совета Федерации.
Заседания комитета и комиссии Совета Федерации проводятся не реже двух раз в месяц. В помещении, где проводится это заседание, помещаются Государственный флаг РФ и Государственный герб РФ. Заседание комитета и комиссии считается правомочным, если на нем присутствует более половины от общего числа их членов. В исключительных случаях член комитета, комиссии Совета Федерации вправе на основании доверенности передать право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым на заседании комитета, комиссии, другому члену комитета, комиссии. Каждому члену комитета, комиссии может быть передано не более одной доверенности.
На заседании комитета, комиссии решения принимаются путем голосования. По процедурным вопросам решения принимаются большинством голосов от числа присутствующих на их заседании, по остальным вопросам — большинством голосов от общего числа их членов.
В течение года комитет, комиссия Совета Федерации вправе провести не более двух выездных мероприятий. По итогам года комитеты и комиссии представляют Совету Федерации отчеты о проделанной ими работы.
Совет Федерации и Государственная Дума по вопросам своего ведения проводят парламентские слушания. Вопросы ведения палат парламента закреплены в ст. 102 и 103 Конституции РФ. Это вопросы, касающиеся утверждения изменения границ между субъектами РФ, утверждения Указа Президента РФ о введении чрезвычайного или военного положения, решения вопроса о доверии Правительству РФ, объявления амнистии, решения кадровых вопросов и др. (см. комментарий к ст. 102 и 103 Конституции РФ).
Парламентские слушания проводятся Государственной Думой по инициативе Совета Госдумы, комитетов и комиссий Госдумы, депутатских объединений. Совет Госдумы по предложению комитета, комиссии Госдумы, организующих проведение парламентских слушаний, может принять решение о проведении закрытых парламентских слушаний (см. комментарий к ч. 2 ст. 100 Конституции РФ). Парламентские слушания в Совете Федерации проводятся по инициативе Председателя Совета Федерации, Совета палаты, комитета, комиссии Совета Федерации по вопросам их ведения или группы членов Совета Федерации численностью не менее 15 человек. Парламентские слушания могут проводиться совместно с комитетами, комиссиями Госдумы, парламентами иностранных государств.
4. Большое значение в регулировании деятельности российского парламента и его палат, организации их внутренних структур имеют регламенты. Регламенты Госдумы и Совета Федерации — это единые юридические акты, в которых объединены и систематизированы нормы и правила, устанавливающие и конкретизирующие на базе Конституции правовой статус парламента, порядок его организации и формы деятельности*(538).
Регламент — нормативный правовой акт особого рода. По конституционному законодательству России он не является законом, границы его деятельности ограничены рамками внутренней деятельности парламента и его палат. Регламент палаты парламента регулирует относительно узкую однородную сферу отношений, обусловленную деятельностью законодательного органа государственной власти, что позволяет максимально подробно детализировать конкретные организационные и процедурные вопросы. Кроме того, из-за отсутствия специального закона о российском парламенте и о порядке принятия законов федерального уровня регламенты регулируют весьма широкий спектр внутренней жизни палат — от порядка формирования органов палат до порядка осуществления законодательных процедур и решения иных вопросов, с которыми приходится сталкиваться парламентариям в процессе своей работы. Этим обусловливается практическая значимость данного вида нормативных актов*(539).
В парламентской практике регламенты как нормативные акты, определяющие внутреннее содержание деятельности законодательных органов, используются довольно широко, действуют во многих государствах. В Государственной Думе царского периода 1905-1917 гг. имелся, в частности, думский устав*(540), а также разработанный на основе ст. 62 Манифеста Государя императора от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» Наказ Государственной Думы*(541). В годы советской власти действовали Регламенты Верховных Советов СССР и РСФСР, а также Съездов народных депутатов. Так, например, Регламент Верховного Совета СССР, принятый 19 апреля 1979 г., состоял из XII глав и 70 статей. Он определял порядок созыва сессий Верховного Совета СССР и их работы, а также порядок работы его Президиума, комиссий палат, предназначение аппарата Верховного Совета СССР и порядок утверждения сметы расходов, связанных с деятельностью высшего органа государственной власти СССР. Естественно, эти регламенты неприменимы в современных условиях, но они имеют большое научное и историческое значение и могут в этих целях использоваться как в учебном процессе, так и для проведения сравнительных исследований*(542).
Действующий Регламент Совета Федерации является третьим Регламентом этой палаты. Он был принят 30 января 2002 г.*(543) Данный Регламент характеризует Совет Федерации как палату Федерального Собрания, которая самостоятельно решает вопросы, отнесенные к ее ведению Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, в том числе по вопросам укрепления федерализма, государственной безопасности и кадровой политики. Таким образом, Совет Федерации в своем Регламенте позиционирует себя как палату парламента, особенностью деятельности которой является укрепление федерализма, безопасности государства и участие в определении кадровой политики. Совет Федерации и его члены как субъекты права законодательной инициативы могут влиять на содержание федерального законодательства. Однако их активность невелика*(544). Так, статистика с 1996 по 2005 г. показывает, что количество законодательных инициатив, исходящих от таких носителей права законодательной инициативы, как субъекты Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ и Президент РФ, разное. Наиболее высока интенсивность подачи запроса от субъекта Федерации (от регионов), Государственной Думы, которая в лице мажоритарных депутатов пока тоже представляет низовой уровень. Вместе с тем результативность принятия законов по итогам рассмотрения законодательных инициатив обратная. Инициативы регионов, Совета Федерации, Государственной Думы практически не реализуются. А те законопроекты, которые они подают в Государственную Думу, в основном касаются внесения изменений в действующие законы. Решения, которые предлагались в относительно небольшом объеме Правительством РФ и Президентом РФ, приближаются к 100%*(545).
5. Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему. Счетная палата состоит из Председателя Счетной палаты, его заместителя, аудиторов и аппарата Счетной палаты.
Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, образуется Коллегия Счетной палаты. В ее состав входят Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы счетной палаты.
Аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов Счетной палаты и иных штатных сотрудников. В служебные обязанности инспекторов Счетной палаты входит непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты.
Внутренние вопросы деятельности Счетной палаты, распределение обязанностей между аудиторами Счетной палаты, функции и взаимодействие структурных подразделений аппарата Счетной палаты, порядок ведения дел, подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной и иной деятельности определяются Регламентом Счетной палаты, утверждаемым ее Коллегией.